司法实践中的争议与问题提出

在安全生产领域的行政诉讼中，因生产经营单位将相关项目交由他人完成而引发的行政处罚争议屡见不鲜。其中，针对《安全生产法》第49条“发包”概念的理解，不同法院展现出了截然不同的裁判尺度。

（一）“发包”的狭义理解

以（2019）粤04行终155号案件为例，某食府与某广告公司签订合同，约定由其负责某食府户外招牌拆改及发光灯管的安装。后某广告公司口头将搭建拆除竹排架的工作发包给自然人林某，林某安排了没有高空作业资质的王某负责搭拆竹排架。王某在拆除竹排架时坠落至地面，被送至医院抢救，医治无效身亡。后原珠海市某区安全生产监督管理局作出被诉行政处罚决定，认定某食府未经许可擅自设置户外招牌，将旧的户外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质的某广告公司，导致事故发生，对事故负有责任，认定某食府为事故发生单位。决定给予其20万元罚款的行政处罚。

法院认为：某食府与某广告公司之间形成的是加工承揽合同关系，组织员工生产、完成工作任务、收取工作报酬的主体是承揽人某广告公司，定作人某食府只是验收工作成果、支付报酬而已，不是组织本次生产活动的主体单位。本案不属于《安全生产法（2014年修正）》第46条第1款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”规定的情形，某食府不是本案生产安全事故责任单位。一审判决虽没有评述被诉行政处罚决定的处罚对象是否准确，但认定事实无误，且最终处理结果正确，应予维持。

可以看出前述案件的裁判观点倾向于将“发包”作狭义解释，认为其应与民事法律、建筑法律中的“发包”概念保持一致，主要指向对生产活动的组织控制力更强的建设工程等特定领域的项目交付。若交付行为不属于前述“发包”，则不能适用《安全生产法》第49条关于发包给不具备相应资质单位或个人的规定。

（二）“发包”的广义理解

与此相对，（2019）京03行终544号行政案件则展现了另一种裁判逻辑。红螺公司销售部业务员蒲某某联系与红螺公司长期合作的华成通惠公司法定代表人缪某某，称因商铺撤店故委托其将承租商铺门头牌匾拆除。华成通惠公司法定代表人缪某某组织刘某某等3名作业人员到红螺公司承租的商铺进行门头牌匾拆除等作业。当日，刘某某站在脚手架上拆除门头牌匾过程中触电死亡。朝阳区原安监局对红螺公司作出《行政处罚决定书》，认定红螺公司将北京市朝阳区左家庄15号院外的红螺食品专卖店牌匾拆除项目发包给不具备相应安全生产条件的北京华成通惠装饰有限公司，导致事故发生，违反了《安全生产法（2014年修正）》第46条的规定，对事故发生负有管理责任，决定给予红螺公司人民币26万元罚款的行政处罚。

法院认为：作为行政法律规范的《安全生产法》是关于生产安全的特别法，在生产安全领域，优先于其他同等位阶的法律。生产安全监督管理具有行政管理性质，该法第四十六条规定的本意在于禁止生产经营单位将自身的生产经营项目交由其他不具备安全生产条件或者相应资质的单位或个人完成，禁止生产经营单位将自身的生产经营场所、设备交给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或个人使用。具体到本案，是禁止作为生产经营单位的红螺公司将自身的生产经营项目交由其他不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人完成。红螺公司通过何种民事法律关系将生产经营项目交由他人完成，并非安全生产监督管理这一行政法律关系中的考量因素。因此，判决驳回上诉，维持原判。

可以看出前述案件在审查安全生产监督管理部门的行政处罚行为时，对《安全生产法》中的“发包”作了更为宽泛的理解。只要生产经营单位将生产经营项目交由其他单位或个人完成，无论其合同形式是承揽还是发包，均应纳入安全生产监管的“发包”范畴，以落实安全生产管理义务。

上述两案的裁判分歧，深刻反映了实践中在法律概念移植与独立解释之间的纠结。如果将安全生产法中的“发包”等同于民法典及建筑法中的发包，则大量的一般性加工、定作、修理、检验等承揽行为将游离于安全生产法的监管之外，这无疑会留下巨大的安全漏洞；反之，若将其作广义理解，又可能面临与民事法律体系概念冲突的质疑。因此，深入剖析“发包”与“承揽”在词语本义及不同法律体系中的定位，探究《安全生产法》第49条的真实意涵，已成为亟待解决的理论与实践课题。

词语本义与民事法律中的概念界定

探究法律概念的内涵，首先应当回归其词语本义，进而考察其在特定法律部门中的规范意义。

从词语本义来看，“发包”在汉语语境中，通常指将某项工程、项目或任务交给他人承包的行为，其核心在于任务的交付与承接。“承揽”则是指当事人一方为他方完成一定的工作并交付工作成果，他方接受工作成果并给付报酬的行为。在一般语义上，“承揽”侧重于以完成工作成果为目的的劳务提供，其外延极为广泛；而“发包”更多带有项目整体性、工程性的交付色彩。但在日常经济活动中，两者经常交织使用，特别是在非建设工程领域，企业常将某些项目交由他人完成称为“发包”，其实质即为“承揽”。

在民事法律体系中，《民法典》对“承揽”与“建设工程发包”进行了明确的区分与层级划分。《民法典》第770条明确规定：“承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人支付报酬的合同。承揽包括加工、定作、修理、复制、测试、检验等工作。”这表明，承揽合同是民事法律中极为常见、广泛的一类合同，涵盖了动产与不动产、有形物与无形服务的多种工作成果交付。而《民法典》第788条则规定：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。”同时，《民法典》第808条规定：“本章没有规定的，适用承揽合同的有关规定”。由此可见，在民法典体系内，建设工程合同被单列一章，其本质上是承揽合同的一种特殊形态，但由于其涉及不动产的建设，标的额大、周期长、对社会公共安全影响深远，因此法律对其设定了更为严格的规则。在民事语境下，“发包”一词专属于建设工程合同领域，是发包人将工程交由承包人建设的特定用语。

在特别法层面，《建筑法（2019修正）》对“发包”的规制更为集中和严格。该法第24条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”同时，该法第28条对转包和肢解分包作出了禁止性规定。显然，《建筑法》中的“发包”是一个高度专业化的法定概念，其主体、客体、程序均受到严格的行政管制，其外延被牢牢锁定在“建筑工程”这一特定领域内。

综合来看，在民事及建筑法律体系中，“发包”并非“承揽”的上位概念，反而是“承揽”在建设工程领域的特定表现。如果机械地将《安全生产法》中的“发包”等同于民法典或建筑法中的“发包”，则意味着安全生产法第49条的适用范围将被大幅限缩，仅能适用于建设工程项目，这对于涵盖所有生产经营单位、所有生产经营活动的安全生产法而言，显然是不匹配的。

《安全生产法》第49条的

立法目的与释义

法律概念的解释，必须服从于其所在法律的整体目的与基本原则。《安全生产法》作为我国安全生产领域的基本法，其公法属性决定了其术语解释的独立性。

《安全生产法（2021修正）》第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”这一规定确立了《安全生产法》在安全生产领域的兜底适用地位和综合监管属性。它意味着，只要是在中国领域内从事生产经营活动的单位，无论其行业类型、项目性质，均应受到该法的调整。

该法第49条第1款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”第2款规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”从文义结构来看，该条将“发包”与“出租”并列，且其客体涵盖了“生产经营项目、场所、设备”。其中，“场所、设备”的出租，显然不限于建设工程领域，任何企业均可出租厂房或设备。同理，作为与出租并列的“发包”，其针对的是“生产经营项目”，而生产经营项目远不止建设工程，还包括加工、修理、测试等各类承揽项目。

从立法目的来看，《安全生产法》第49条的核心功能在于防止生产经营单位通过外包行为转嫁安全风险，导致安全生产责任虚置。在现代分工日益细化的背景下，生产经营单位往往通过承揽合同将部分工序、项目交由外部力量完成。此时，若发包方不审查承揽方的安全生产条件或资质，不进行统一协调和安全管理，极易引发生产安全事故。因此，该条设定了发包方的资质审查义务和安全管理义务。这一义务的设定是基于行为本身的危险性及外包模式带来的监管真空，而非基于合同性质的私法分类。只有将“发包”作广义理解，涵盖一切将生产经营项目交由外部单位或个人完成的行为（即承揽行为），才能确保所有具有潜在安全风险的外包项目均纳入安全生产监管视野，实现防范化解生产安全风险的立法初衷。

《安全生产法》第49条第一款关于“不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”的规定，属于效力性或管理性的强制性规定。安全生产法作为公法，其设定强制性规定的目的在于维护社会公共安全。若在解释该强制性规定时，反而去求助于旨在规范平等主体间财产流转关系的民法典中的合同分类，无异于本末倒置。公法概念的解释应当服务于公共利益的保护，而非受制于私法的逻辑自洽。

广义解释的应然路径与总结

通过对词语本义、民事法律体系及安全生产法立法目的的系统考察，我们可以得出明确的结论：对《安全生产法》第49条中的“发包”进行理解，不应直接沿用民法典及建设工程领域“发包”的理解，而应抛开民事领域的惯性思维，回归“发包”内涵的本意，将其理解为包括一切生产经营项目的“承揽”。

首先，从文义解释与体系解释出发，安全生产法第49条中的“发包”与“出租”并列，客体涵盖生产经营项目、场所、设备。这表明“发包”在这里是一个泛指将项目交由他人完成的动作。民事法律中的“发包”仅仅是其在建设工程领域的特例，不能以偏概全。

其次，从目的解释出发，安全生产法的根本目的是保障人民群众生命财产安全，防范化解重大安全风险。在各类生产经营活动中，无论是建设工程施工，还是大型设备的加工定作、特种设备的检验测试，只要交由外部单位完成，均存在因承揽方不具备安全条件而引发事故的风险。如果将“发包”作狭义解释，等于默许生产经营单位可以通过签订“承揽合同”的方式，合法地将高风险项目交由无资质主体完成，从而逃避安全生产法设定的资质审查和统一管理义务。这不仅违背了法律的公平正义，更将导致严重的监管漏洞。

最后，从公私法协调的角度来看，承认安全生产法中“发包”包含“承揽”，并不意味着否定民法典中承揽合同的定义。两者是在不同法域、针对不同法益作出的规定。在私法层面，双方仍按承揽合同享有权利、承担义务；但在公法监管层面，该承揽行为必须同时满足安全生产法对发包行为的规制要求。行政执法机关在查处安全生产违法行为时，应当穿透合同名称的表象，依据行为实质进行定性。

综上所述，将《安全生产法》第49条中的“发包”作广义解释，涵盖一切生产经营项目的“承揽”，是符合法律体系逻辑、契合立法根本目的的应然选择。唯有如此，方能彻底堵塞监管漏洞，压实生产经营单位的安全主体责任，真正实现防范化解生产安全风险、维护社会公共安全的法治目标。司法实践亦应当统一裁判尺度，摒弃对民事概念的机械移植，以更加宏阔的法治视野准确适用安全生产法。